半月谈微信

首页 >> 时事讲堂 >> 深化国企改革指导意见解读 >> 阅读

指导国企改革的行动纲领——深化国企改革指导意见解读

2015-09-18 15:59 作者:李锦 来源:时事资料手册网刊 编辑:苏蕾
分享到:

李锦,中国企业研究院首席研究员、中国企业改革与发展研究会副会长。现任中央财经大学等7所大学经济学、政治学与新闻学兼职教授。出版专著《资本经营理论的提出》《中国国企改革的方向与焦点》等23部。

新华社2015年9月13日发

2015年9月13日,《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(简称《指导意见》)公布。国企改革顶层设计终于面世,国企改革将掀开新的篇章。

深化国企改革是当前中国的一件大事。《指导意见》深刻阐述了在新的历史起点上深化国企改革的重大意义,鲜明提出了深化国企改革的指导思想、基本原则、主要目标、重要任务与保障措施,是我们党国企理论与实践创新的重大成果。《指导意见》对在新的历史起点上深化国企改革作出战略部署,在理论上有一系列重大创新,在实践上有一系列重大突破,描绘了深化国企改革的新蓝图,勾勒出了改革路线图和时间表,并提出了许多新思想、新论断、新表述、新举措,为实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大意义。

《指导意见》是我国发展新阶段深化国企改革的行动纲领,不仅明确了改革时间表——“到2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果”,而且呈现不少亮点。如,国企首次分为公益类和商业类;监管由“管企业”转向“管资本”;混合所有制改革实行同股同权,不搞“拉郎配”;国企领导人员实行差异化薪酬;国企红利上缴比例到2020年提高到30%……

深化国企改革的内在逻辑

深化国企改革是一场深刻的改革行动,《指导意见》是行动的纲领,理解主要有6点:

1.主题突出。主题是深化国企改革,核心问题仍是处理好政府和市场的关系,发挥市场资源配置的决定性作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。

2.原则明确。《指导意见》提出了国企改革的五大基本原则:一,坚持和完善基本经济制度;二,坚持社会主义市场经济改革方向;三,坚持增强活力和强化监管相结合;四,坚持党对国有企业的领导;五,坚持积极稳妥统筹推进。

3.内容深化。《指导意见》提出几个领域的改革主线,并进行深化。要求分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济等。其中,分类推进国有企业改革涉及分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核等的所有改革。将问题讲透,后面便有了遵循。

4.问题导向突出。国企混合所有制改革目前显得“方向不明决心大”“只见楼梯响,不见人下来”,呈现不少争论与分歧,出现“为混合而混合”趋势。厘清这些争论,明晰改革方向,是推进国企改革的前提条件。《指导意见》正是“奔着问题去”,解决问题的意味明显。

5.力度空前。《指导意见》提到的每项改革都有力度。此外,还会有数十个配套文件,落实下去会使体制机制发生重大变化。

6.部署清晰。《指导意见》的落实有保证,体现在:在中央全面深化改革领导小组领导下,国务院成立专门的深化国企改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实;《指导意见》是顶层设计,还有数十个配套文件,接着还有若干实施意见;本轮国企改革给出明确时间表,改革进程可检查、可评估。

深化国企改革的背景

国企为什么要改革?市场化方向与政企分开这个核心问题一直没有得到很好的解决。这是症结所在。

1993年,十四届三中全会提出建立适应市场经济要求,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。在这个过程中,股份制得到推广,大量国企改制上市。

1999年,十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出:①从战略上调整国有经济布局,坚持有进有退,有所为有所不为。这一改革思路被理解为“国企退出竞争性领域”。②“抓大放小”,采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式,放开搞活国有小企业。③发展混合所有制经济。④继续推进政企分开。党政机关同经济实体脱钩。⑤建立与现代企业制度相适应的收入分配制度。⑥对企业及企业领导人不再确定行政级别。当时解决问题的焦点是“抓大放小”,国企脱困。

1998~2000年,国企三年改革攻坚,数千万国企职工下岗、分流、买断工龄(即国企一次性支付给员工一定钱数,从而解除企业和富余员工之间劳动关系的一种形式),大批国企破产、改制、重组。21世纪初,大部分央企实现改制上市。改革后,国企盈利能力显著改善。

21世纪第一个十年,在国企改制红利、加入世贸组织国际化、上市募集大量资金、国企多元化等浪潮带动下,国企从亏损累累变成了盈利大户。值得关注的是,在国企丰厚利润影响下,国企改革逐渐被国企做大做强所取代。尽管改革的口号始终响亮,但是发展了,改革却出现逆转:政企分开没有进展。

如《指导意见》所说,国企仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题:

第一,企业主体地位难以确立。在这样一个体制下,央企始终难以真正市场化。政府作为大股东,必然行使对应的股东权利,“婆婆”似的管理,不断侵蚀国 企的自主决策权。

第二,现代企业制度不健全,产权不清晰导致较高的代理成本。理论上“全民”才是央企的真正股东,但在实践中“全民”不得不委托给中央政府,中央政府再委托给国资委,国资委委托给某些官员去行使股东权利。这样一个过长的“代理链条”大大提高代理成本。

第三,国企高管能轻松实现“内部人控制”。不少央企沦为腐败的温床。

第四,体制机制障碍重重。企业经济效益不高,缺乏活力,缺乏改革的动力。

第五,国有资产监管不到位,化公为私,国有资产流失现象严重。

由此可见,国企改革,不仅仅是为了让国企更有效率,更是为了政企分开 ,形成新的体制、机制与制度,让市场在资源配置中发挥决定性作用。

显然,国内国际形势紧迫,下一步发展面临众多难题和风险。过去支撑快速增长的条件已发生变化,我国面临国际竞争与国内转型升级的双重压力,中高速与中高端水平的双中高要求,到了必须主要依靠改革红利释放活力、实现发展的阶段。

工人在一汽解放汽车有限公司无锡柴油机厂缸盖生产线作业。(新华社发 2012年4月19日摄)

深化国企改革的主线与亮点

《指导意见》总的思想是要进一步推进国有资产和国有企业的市场化改革,实现公有制与市场经济的更好结合,发挥好国有经济的主导作用,使社会主义制度的优越性更加充分地发挥出来。

《指导意见》明确,国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国企国资“全民所有”,意味着在阶段性完成国家赶超战略、步入中等收入国家发展阶段后,让全体人民分享资本红利,是社会主义制度本源的回归,是现代化的要求。

从《指导意见》的几个亮点,可以看出对市场化的推进。

1.“积极促进国有资本、集体资本、非国有资本等交叉持股,相互融合”。相互融合在中央文件中首次出现,实际上是与市场的融合。

2.改革提出优先股和特殊股概念,增加了国有资本的灵活性。前者可在充分竞争的商业类国企中增加民间资本数量,以国企经营权换民间资本,扩大国企竞争力;后者则可通过特殊股形式,在不绝对控股条件下,实现对企业的政策引导,这对传媒类等既有政治要求、又需灵活经营的企业具有实际操作意义。

3.大力推动国有企业整体上市,特别是集团资产上市。这预示国家将大力依靠资本市场,对国有资产进行重组。可以预期的是,大量优势资产将有望通过多种形式逐步注入上市公司中。

4.商业类企业考核利润,公益类企业考核成本、质量、效率和能力。对于分类后两类企业的考核是个创新,这种考虑有利于国有企业提供不同性质的高质量产品。

5.“保障经理层经营自主权,法无授权任何政府部门和机构不得干预”。这强调公司经营的独立性,有利于政企分开,所有权与经营权分开,提高国有企业经营效率。

6.混合所有制改革“不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表”,采取个性化实施方案。这是对市场的尊重。

7.国企领导人员分层分类管理,党管干部是国企原则,选任制、委任制和聘任制同时使用。在确保党的领导基础上,实现人员选用市场化。在经理层,实现董事会选聘和管理经理人,能够有效保障公司治理有效实行。

8.健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。推行职业经理人制度。职业经理人制度的实行,预示着国企国资在人事管理制度上的重大变革。一旦推行,现有国资监管、考核、聘用、薪酬、激励等,都将迎来市场化革命性突破。

9.“发挥国有资本投资、运营公司的作用,清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”,意味重组大政方针已定,高潮将现。

以前,对于国企改革的目标,说法很多,现在决策层对这个问题有了越来越明确的意见,即一个是企业做强、做优,做大,一个是提高国有经济的活力、控制力、影响力以及抗风险能力。

国企改革的前景

国企改革是2015年经济改革的中心环节。《指导意见》出来了,要把改革任务落实下去,变为经济社会发展活力,必须抓好落实。 随着方案的出台,国企改革的目标、步骤、方向、重点都明朗化,发展实体经济是2015年下半年国内经济发展重头戏,而国企又是实体经济重要载体,可以预计,下半年国企“改革红利”将是保增长的“关键一招”。这次的《指导意见》 是个顶层设计,还有数十个配套文件,即“1十n”文件,接着还有若干实施意见;文件制定阶段后面是试点阶段与推广阶段。

深化国企改革的重点是“处理好与政府的关系和与市场的关系”。围绕政企分开、政资分开、推进市场化,当前国企改革直接反映在8个方面。

1.制定相关实施意见,由设计图转为施工图 ,各企业、各地区都会抓住这个“总把手”。

2.政府部门由直接经营企业向“管资本”过渡。

3.投资经营公司的试点加快,限制政府的公共管理权力直接介入企业经营。对于企业来说,会出现重新选择投资经营公司的机遇。

4.国企对内改革试点将扩大与深化,构建更加完善的现代管理制度;职业经理人的市场化选聘和员工持股试点将扩大。

5.国企重组浪潮出现。国企兼并重组将会加快,国企并购重组会进入一个新阶段,不仅国内市场上的兼并重组加速,多项政策倾斜将助力国有企业推进海外布局。国企兼并重组可以梳理出四种类型,在外向型国企重组上,包括“一带一路”战略引领的“走出去”和高端装备“走出去”两项战略下的央企兼并重组;国内方面,包括“淘汰过剩产能”和“提高行业集中度”两类重组。

6.混合所有制“联姻”现象加快。在国企分为公益类和商业类两类的基础上,混合所有制将提速,商业类国企将进一步向民企等多种所有制资本敞开大门。

7.企业整体上市将提速,同时还将提高国有资产证券化率。

8.资本市场向实体经济加快转移。资本市场对支持实体经济和国企改革应发挥重要作用。

此外,《指导意见》出台后,地方国企的改革会明显加快。地方国企从2013年开始,效益下降得较为明显。从数量上来看,地方国企是国企的多数,加起来占近70%;但从营业总收入来看,央企大概占近60%。如今,《指导意见》出台,国企改革的目标、步骤、方向、重点等都明确了,各地会落实《指导意见》精神,提出实施意见。地方国企的改革任务和央企的改革任务不太一样。地方国企改革要和地方债务的化解、投融资平台的清理、财税体制等很多问题结合起来。而整个国企改革要与保增长、转方式、调结构 、促开放、保稳定结合起来,这是企业的客观需要,也是党中央、国务院的要求。